Propuesta de revisión y actualización del marco legislativo de la seguridad y salud laboral desde la administración pública

Resumen

El periodo de tiempo transcurrido desde la promulgación de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales (Ley 31/1995) en España permite la realización de un análisis retrospectivo del desarrollo legislativo de la seguridad y salud laboral con el objeto de valorar su eficacia, correlacionando la evolución normativa con los datos de siniestralidad laboral y con otros indicadores de la Administración Pública. La Ley 31/1995 (reformada por la Ley 54/2003) constituye el pilar fundamental del marco jurídico español específico de la seguridad y salud laboral desarrollándose una extensa y variada normativa. La vocación de universalidad del marco legislativo en materia de prevención de riesgos laborales incluye en su ámbito de aplicación a las Administraciones Públicas, con excepción de aquellas actividades cuyas particularidades lo impidan en el ámbito de las funciones públicas, habiéndose regulado ciertos aspectos para su adecuación a las características propias de las Administraciones Públicas, debiendo cumplir en su papel de empleador todas las obligaciones en materia de prevención de riesgos laborales establecidas. Obviamente el desarrollo de la normativa en materia de seguridad y salud laboral está necesariamente ligado a la evolución de la ciencia, la técnica y de las condiciones de trabajo, las cuales siempre están en permanente estado de transformación y sometidas a cambios progresivos que obligan a mantener una revisión y actualización periódica del marco legislativo de la prevención de riesgos laborales que lo regula para garantizar su eficacia, adecuación y coherencia en cada momento. Los objetivos básicos del estudio consisten en primer lugar en la realización un análisis y valoración global del marco legislativo de la Salud Laboral desde la Administración Pública, enmarcada en el contexto de normativa laboral de prevención de riesgos laborales. En segundo lugar analizar el impacto y eficacia de los preceptos legales aplicables en materia de prevención de riesgos laborales en el ámbito de la Administración Pública. Por último se identifican los aspectos más relevantes susceptibles de mejora y problemáticos del marco legislativo con las propuestas de adecuación y/o actualización con el objeto de aumentar su eficacia y eficiencia. El estado actual de desarrollo de la normativa de prevención de riesgos laborales (PRL) prácticamente aborda todos los aspectos previstos en la Ley Marco, aunque obviamente deberá ser periódicamente actualizada en relación las nuevas formas de trabajo, implantación de nuevas tecnologías, envejecimiento de la población laboral y según van evolucionando los sistemas de relaciones laborales entre otros muchos aspectos. La prevención de riesgos laborales se caracteriza por una legislación extensa, un elevado número de agentes intervinientes y un escenario en permanente evolución, por lo que es primordial disponer de un marco estratégico de referencia que establezca objetivos consensuados por todos los interlocutores y que permita a los poderes públicos ordenar sus actuaciones de manera coherente y eficiente. La evolución de los resultados de siniestralidad laboral, el conocimiento de los sectores y áreas de actividad con mayor afectación sirven de guía para ir desarrollando y aprobando normas específicas que contribuyan a facilitar soluciones y medidas eficaces por parte de las administraciones públicas competentes con la mayor celeridad posible. El estudio de investigación analiza el desarrollo legislativo en materia de seguridad y salud laboral (según las competencias establecidas) a nivel europeo, estatal y autonómico, realizando estudios comparativos. Además desde el punto de vista de la gestión preventiva y su efectiva implantación en todos los niveles jerárquicos de las organizaciones laborales se han abordado y estudiado las diferentes formas y sistemas constituidos en las Comunidades Autónomas (competentes en materia de salud laboral) así como los indicadores o evidencias objetivas del cumplimiento de obligaciones como son el plan de prevención, la evaluación de riesgos laborales y la planificación de la actividad preventiva como pilares fundamentales establecidos en la normativa. Por otra parte se han analizado los datos y registros oficiales en relación a la vigilancia, control y seguimiento del cumplimiento de la normativa como indicador y su correlación con los resultados de siniestralidad laboral. Las medidas que se proponen consecuencia del estudio realizado son las siguientes: 1-Regular la simplificación de la documentación obligatoria 2-Homogeneizar sistemáticas generales de planificación y evaluación, unificando criterios, terminología y gradación de los riesgos 3-Regular la investigación de la siniestralidad laboral 4-Regular la prevención específica de los sectores y actividades con mayores índices de siniestralidad laboral y de los nuevos factores de riesgo laboral 5-Actualización y adecuación de normas Por último se relacionan a continuación las conclusiones del trabajo de investigación: Primera: Desde la aprobación de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales en el año 1995, consecuencia de la transposición de la Directiva Marco 89/391/CEE, se han producido una serie de cambios muy profundos en todos los ámbitos relacionados con la seguridad y salud laboral en España orientados a combatir la accidentalidad en el trabajo mediante la integración de la cultura preventiva. El desarrollo del marco legislativo de la prevención de riesgos laborales ha contribuido de manera decisiva en la consecución de una disminución progresiva de la siniestralidad laboral según demuestra la evolución de los datos estadísticos a nivel general y comparativo de las últimas dos décadas, aunque la complejidad que conlleva en muchos aspectos técnicos y la inespecificidad en relación a ciertas obligaciones dificultan en ocasiones su cumplimiento efectivo. Además el extenso y complejo entramado normativo suele requerir en muchos casos, para su conocimiento y aplicación eficaz, una alta especialización técnica. Segunda: El objeto básico de la legislación preventiva, entendido como la promoción de la seguridad y salud laboral mediante la aplicación de medidas necesarias para prevención de riesgos derivados del trabajo conforme los principios generales para la prevención de riesgos laborales basados en la eliminación o disminución de los riesgos derivados del trabajo, la información, la consulta, la participación equilibrada y la formación laboral en materia preventiva, ha sido regulado prácticamente en todos sus aspectos en coherencia con la normativa europea, tanto a nivel general como en el ámbito específico de las Administraciones Públicas pudiendo considerarse altamente desarrollado en la actualidad. No obstante las normas deben y deberán ser permanentemente actualizadas y adaptadas en los aspectos y áreas que precisen mejorar o indiquen carencias en el cumplimiento de los objetivos. Tercera: Las Administraciones Públicas tienen un papel fundamental en su deber, por una parte, de velar por la seguridad e higiene en el trabajo, aplicando las políticas adecuadas para su promoción así como estableciendo la legislación necesaria, (en cumplimiento de los establecido en la Constitución Española), y por otra parte, como empleador debiendo cumplir las obligaciones preventivas y gestionar eficazmente la prevención de riesgos laborales de los empleados públicos al servicio de los ciudadanos en su condición empleador, han implantado en su mayoría los sistemas de gestión correspondientes con el objeto de integrar la prevención realizando las adaptaciones previstas en la normativa y han elaborado el Plan de Prevención, Evaluación de Riesgos laborales y Planificación de la actividad preventiva. Cuarta: En virtud de la función ejecutiva en materia laboral correspondiente a las Administraciones Públicas de la mayoría de las Comunidades Autónomas, durante los últimos veinte años desde la promulgación de la Ley 31/1995, se han creado y constituido en cada una de ellas diferentes entidades técnicas de referencia en materia de prevención de riesgos laborales con funciones y responsabilidades similares en cumplimiento del mandato constitucional a los poderes públicos de velar por la seguridad e higiene en el trabajo, cuyo objeto básico está dirigido a la gestión, asesoramiento y control de ámbito autonómico en materia de seguridad y salud laboral, cuya labor es estratégica para cumplir los objetivos de la PRL. En el análisis comparativo realizado en relación al desarrollo normativo de las Comunidades Autónomas en materia preventiva se detectan significativas diferencias en su enfoque y en la organización, así como distintos niveles de evolución legislativa y cumplimiento de objetivos que deberían ser lo más homogéneos posibles para poder conseguir una mayor eficacia contra la siniestralidad laboral. Quinta: Los registros y datos de siniestralidad laboral demuestran que los índices de incidencia así como otros indicadores de gravedad o frecuencia de accidentalidad en las Administraciones Públicas están muy por debajo de los registrados a nivel general, siendo prácticamente la mitad de los accidentes laborales registrados en el sector Servicios (por analogía de peligrosidad). No obstante con el cumplimiento eficaz y efectivo de la normativa de PRL los resultados en este ámbito deberían acercarse a la siniestralidad cero. Las obligaciones legales de evaluación de los riesgos laborales y de planificación no están homogeneizadas existiendo una gran variedad de sistemáticas y metodologías aplicables para la valoración de riesgos que dificultan los estudios y controles de seguimiento o vigilancia que deben realizar las autoridades laborales, incrementando posiblemente las cargas burocráticas y las problemáticas interpretativas consecuentes. Sexta: La documentación preventiva a elaborar de carácter obligatorio es muy amplia, ciertamente compleja en bastantes aspectos y con múltiples formas de ser realizada. Ello supone dificultades en su valoración objetiva, deficiencias en el tratamiento estadístico de los datos y resultados al no existir uniformidad ni normalización de los mismos. Además se mantiene la problemática detectada ya en la primera reforma de la LPRL de un excesivo cumplimiento meramente formal en muchos casos e ineficaz ante los objetivos reales de la prevención. La documentación preventiva obligatoria legalmente precisa una revisión para su adecuación y optimización aplicando los principios de simplificación y uniformidad documental siendo muy útil realizar una reglamentación para organizar su registro mediante aplicaciones telemáticas que permitieran el tratamiento estadístico y proceso de datos que contribuirían a diseñar políticas de prevención de riesgos laborales de mayor eficacia así como estrategias de actuación más eficientes. Séptima: Detectamos que el término de seguridad y salud laboral o en el trabajo es la nomenclatura usada habitualmente en la normativa europea con la que se hace referencia genérica al ámbito de la prevención de riesgos laborales (PRL). En la normativa española y en las instituciones técnicas se utilizan de forma indistinta diferentes vocablos o términos como prevención de riesgos laborales, seguridad y salud laboral, salud laboral, prevención de riesgos profesionales, seguridad e higiene el trabajo, como acepciones sinónimas genéricamente de la PRL que pueden conllevar algún tipo de confusión al circunscribir aspectos determinados o hacer referencia contextos más específicos. Se considera necesario en base a lo anterior, proponer la unificación de la terminología tanto a nivel de normativa de PRL como en la denominación de las organismos, entidades e instituciones públicas adscritas y en otros aspectos que regula la legislación siguiendo la denominación europea de seguridad y salud en el trabajo o laboral. Octava: Nos parece relevante afirmar que la investigación de las causas que originan la siniestralidad laboral es una obligación establecida en la normativa, pero no está regulada ni sistematizada razón por la que existe una multiplicidad de criterios a seguir y procedimientos diversos que hacen prácticamente imposible su análisis y valoración con el objeto de poder adquirir el conocimiento de las medidas preventivas que evitarían o minimizarían los riesgos. Por esta razón es necesario que la normativa contemple y regule un sistema de investigación de los accidentes de trabajo y de las enfermedades profesionales de forma homogénea en el contexto nacional. Novena: La prevención de riesgos laborales abarca el conjunto de actividades o medidas adoptadas con el fin de evitar o disminuir los riesgos derivados del trabajo. El adecuado conocimiento de los riesgos laborales y de sus medidas preventivas se correlacionan directamente con disminución de los indicadores de siniestralidad laboral. Al estar identificados los colectivos y las tareas que implican mayores índices de incidencia, es decir, con mayor porcentaje de siniestralidad laboral y habiendo comprobado que la regulación legislativa y su vigilancia ha conseguido rebajar considerablemente las cifras de accidentes laborales en los últimos años, se propone la necesidad de elaborar una normativa específica de PRL para los colectivos y tareas con mayores indicadores de siniestralidad laboral. Décima: La implantación de nuevas tecnologías y de nuevos sistemas de organización en el ámbito laboral están incorporando unos nuevos factores de riesgo sobre los que es preciso adoptar medidas adecuadas que los eliminen o minimicen en lo posible, razón por lo que es preciso que las autoridades competentes se anticipen actualizando y adecuando normas específicas que faciliten su eficaz control. Los avances de la ciencia, de la tecnología y las nuevas formas de relación laboral obligan a adecuar constantemente la legislación, siendo esencial revisar las normas que han quedado desfasadas e inoperativas para su actualización, modificación o derogación, propiciando así una mayor seguridad jurídica.