La evaluación del desempeño en un contexto de mejora de la gestión del empleo público

Resumen

La Ley 7/2007, del Estatuto Básico del Empleado Público (sustituida por el Real Decreto Legislativo 5/2015. En adelante EBEP) constituye el mecanismo más moderno, hasta el momento, puesto a disposición de las Administraciones Públicas para mejorar la actuación y la gestión de su personal, y por tanto de sus propios fines, mediante la mejora de su eficacia y eficiencia. Entre las novedades más destacadas que aporta se encuentra de manera muy especial la evaluación del desempeño, institución que permite –al fin- medir el trabajo llevado a cabo por los empleados públicos. En efecto, la evaluación del desempeño es bien conocida en el ámbito privado y se postula en el público como la institución imprescindible para cubrir una carencia histórica en aquella gestión: conocer exactamente lo que hacen y cómo lo hacen aquellos, incluyendo su conducta profesional gracias también al soporte que ofrece el EBEP mediante un novedoso código ético. Con ella se obtendrá una valiosísima información, esencial en aquella gestión y que hasta ahora no existía, al menos hasta el nivel de detalle que permite la evaluación, con la que alcanzar dichas metas, sirviendo además para conectar, si no todas, sí al menos las más importantes áreas de esa gestión de personas. Es objeto del presente trabajo el estudio y análisis del régimen jurídico de la evaluación del desempeño, al tratarse de una herramienta casi desconocida y de complicada aplicación a la Administración Pública por los problemas y reticencias que plantea su introducción en un entorno no acostumbrado a ser evaluado y que tiene también importantes límites legales en su actuación, así como por afectar a los derechos de los empleados públicos, y donde la implicación política para ponerla en marcha se hace tan necesaria como dudoso el interés de los gestores públicos por impulsarla, sin perder de vista el carácter descentralizador de la propia norma. Asimismo, dadas las dudas conceptuales que plantea el EBEP, se realizan propuestas de mejora lege ferenda de su contenido al mismo tiempo que se incluye una propuesta metodológica general para la aplicación correcta de los sistemas de evaluación, prestando especial atención a los mecanismos de control y aseguramiento de los derechos afectados. No sólo se estudian los límites, problemas, requisitos y posibilidades de la evaluación del desempeño, sino también –obviamente- su relación con aquellos conceptos que más directamente giran en torno a ella dentro de un contexto de mejora del empleo público, vinculando sus efectos principalmente a dos de los factores más deficitarios en términos de retención del talento y de mejora de la productividad del empleado público: el complemento de productividad (o de desempeño) y la carrera -donde destaca la creación de la también novedosa figura de la carrera horizontal- sin perjuicio de sus otros posibles efectos en la formación dentro de un entorno que pretende disponer de los mejores profesionales, o en la provisión de puestos de trabajo. En fin, ante todas las incertidumbres apuntadas el objeto de esta investigación será tratar de dar respuesta a cuestiones como las siguientes: ¿Puede mejorar la evaluación del desempeño la gestión del personal y los resultados de la Administración? ¿Podrá implantarse en las Administraciones españolas? ¿Serán capaces nuestras Administraciones de adaptarse a los profundos cambios que el EBEP ha traído y mejorar definitivamente su tradicional falta de eficacia y eficiencia? ¿Se generalizará la evaluación del desempeño en el conjunto del sector público español y logrará mejorar realmente la productividad del empleado público, u ocurrirá como con el complemento de productividad y otras reformas legales, que no terminará de implantarse o se aplicará de manera sesgada? Para la realización de esta investigación se han empleado, desde el punto de vista metodológico, los materiales propios del campo jurídico, esto es, la doctrina, la jurisprudencia y el Derecho positivo, tanto nacional como comparado, deteniéndonos en las prácticas que algunas de nuestras Administraciones están llevando a cabo en materia de mejora de la calidad pública y de gestión de sus recursos humanos, centrándonos en el diseño y puesta en práctica de los sistemas de evaluación del desempeño, que por novedosa se encuentra en un proceso de adaptación constante y ajuste al ámbito administrativo. Este trabajo se divide en once capítulos, más uno final con las conclusiones generales que habremos extraído. El Capítulo I se dedica al estado de la cuestión de nuestro empleo público como introducción necesaria a la propia evaluación del desempeño, abordando seguidamente su concepción global y elementos esenciales desde el punto de vista del ámbito privado para estudiar seguidamente su traslación al público, tratando el concepto legal en el EBEP y los problemas que plantea. Seguidamente (Capítulo II) tratamos el contexto general en que se inserta el EBEP dentro de un proceso de transformación del empleo público y de la Administración hacia la calidad y la buena administración, continuando con los retos a los que se enfrentan nuestras Administraciones, y finalizando con un breve apunte sobre los principios de eficacia y eficiencia como objetivos esenciales del EBEP y que por tanto condicionan la evaluación del desempeño. En el Capítulo III nos centramos en el contexto de crisis e incertidumbre en que se deben aplicar el EBEP y la evaluación del desempeño, tratando los principales problemas, amenazas y reticencias doctrinales a la implantación de la misma, para finalizar con las virtudes y esperanzas que presenta y que justifican su implantación. En el Capítulo IV se repasan las prácticas evaluadoras en el Derecho comparado, donde estudiaremos las desarrolladas en algunos países de nuestro continente, así como la que se lleva a cabo en Chile, que nos ha parecido interesante por su cercanía cultural con nosotros, por tratarse de un modelo que cuenta con experiencia y por los problemas también comunes a los que se ha enfrentado. También incluimos los estudios que sobre la transformación administrativa, del empleo público y la mejora de su rendimiento se han realizado por la OCDE, para continuar con el estudio de dos casos en España, la AGE y el Principado de Asturias. Concluimos ese Capítulo con una breve referencia general a otros modelos de evaluación que se han regulado en nuestro ordenamiento, tanto en materia de empleo público como en el ámbito sectorial, finalizando con algunos apuntes sobre las peculiaridades de la experiencia evaluadora en la Universidad española. El Capítulo V aborda los condicionantes que creemos necesarios para una exitosa aplicación de la evaluación del desempeño, como son las relaciones o las monografías de puestos de trabajo, el personal directivo y su evaluación, la necesidad de una adecuada planificación estratégica de recursos humanos y el talento. Concluimos con una propuesta metodológica para la implantación y objetivación de un modelo general de evaluación. Por su parte, el Capítulo VI tratará los principios y criterios del sistema de evaluación, centrándonos en la traslación de éstos a verdaderos principios jurídicos que permitan el desarrollo de dicha herramienta con las oportunas garantías en la Administración Pública. Los Capítulos VII y VIII estudian los elementos objetivos de la evaluación, así como la figura del evaluador y los problemas que orbitan a su alrededor. Finalmente, los Capítulos IX, X y XI se dedican a estudiar los efectos de la evaluación del desempeño en la nueva carrera horizontal, las retribuciones, con especial referencia al denominado complemento de desempeño, así como en la formación, para concluir con la propuesta de otros posibles usos, pues consideramos que el EBEP se ha quedado corto respecto de las posibilidades que realmente ofrece –como ya indicamos-. Cada Capítulo finaliza con unas conclusiones o lecciones aprendidas, en que se resumen los puntos más destacados. El estudio culmina con un Capítulo final de conclusiones generales, donde tratamos de dar respuesta a las hipótesis planteadas y apuntamos algunas posibles líneas de investigación para el futuro.